نظرية الصعوبات المادية غير المتوقعة.

We are Concerned with any Types of Laws (Personal Injury Law,Admiralty Law,Aviation Law,Bankruptcy Law,Civil Rights Law,Consumer Rights Law,Corporate Law,Criminal Law,Education Law,Elder Law,Employment Law,Entertainment Law,Family Law,Immigration Law,Intellectual Property Law,Labor Law,Military Law,Product Liability Law,Real Estate Law,Taxation Law, Procedures Law)

نظرية الصعوبات المادية غير المتوقعة:

قد تطرأ عند تنفيذ العقود الإدارية – وبخاصة عقود الأشغال العامة- صعوبات مادية استثنائية لم تدخل في حسبان طرفي العقد وتقديرهما عند التعاقد، وتجعل التنفيذ أشد وطأة على المتعاقد مع الإدارة، وأكثر، كلفة.

ففي هذه الحالة، ومن باب العدالة يجب تعويض المتعاقد مع الإدارة عن ذلك، بزيادة الأسعار المتفق عليها في العقد، اعتباراً بأن الأسعار – المتفق عليها – لا تسري إلا على الأعمال العادية المتوقعة فقط، فهذه هي نية الطرفين المشتركة.

فأساس هذه النظرية، إذن، هي اعتبارات العدالة، ولتطبيقها يلزم توافر شروط ثلاثة هي كالتالي:-

(1) أن تكون الصعوبات مادية وغير متوقعة أو استثنائية

(2) أن تكون هذه الصعوبات طارئة، أي غير متوقعة، أو مما لا يمكن توقعه أو لم يكن في الوسع توقعها عند التعاقد.

(3) أن يترتب على التنفيذ نفقات تتجاوز الأسعار المتفق عليها في العقد، وتزيد في أعباء المتعاقد مع الإدارة.

ومن الملاحظ أن شرط الصعوبة غير العادية أو الاستثنائية يختلف تحققه باختلاف الحالات التي تعرض في التطبيق، فإذا كان موضوع العقد هو تطهير ترعة ، فإن هذا الشرط لا يتوافر لمجرد أن الطبقة (أي طبقة الترعة) التي صادفها المتعاقد مع الإدارة كانت ذات صلابة غير عادية، بل يجب أن تكون هذه الطبقة بامتداد غير عادي أيضاً ، بأن تكون لمساحات واسعة، أو بنسبة كبيرة من مجموع المنطقة، وبهذا وحده يتحقق المراد من اعتبار الصعوبة غير عادية أو استثنائية، لأنه يدل على طبيعة أصلية في التربة ذاتها.

ولكن، بتوافر هذا الشرط في العقد الذي يلتزم فيه المتعاقد بحفر ترعة، وأثناء التنفيذ صادف صعوبة غير متوقعة تتمثل في زيادة حجم التربة الصلبة – أضعافاً مضاعفة – تتجاوز ما كان مقدراً على أساس الاختبارات التي جرت بمعرفة المقاولين قبل التعاقد، وبمعرفة الهيئة، وهو ما أستوجب استخدام كرارات ذات قاطع خاص (أي حفارات) لاستخراج كميات هائلة من الأتربة تفوق أضعافاً مضاعفة كل ما كان متوقعاً ومقرراً.

والشرط الخاص بوجوب أن تكون الصعوبة طارئة ينطوي على معنى المفاجأة في صورة معينة، كأن يجد المتعاقد مع الإدارة نفسه أمام حالة لم يكن يتوقع حدوثها، لا بناءً على دفتر الشروط، ولا من دراسته الأولية للمشروع (دراسة الجدوى) أو بالرغم مما نبه إليه، أو ما أتخذه من حيطة لا تفوت على الشخص البصير بالأمور، قبل الإقدام على المساهمة في تسيير المرفق العام، والتعاقد بشأنه.

ويترتب على تطبيق هذه النظرية حصول المتعاقد مع الإدارة على تعويض كامل عن جميع الأضرار التي يتحملها، وذلك بدفع مبلغ معين إضافي له على الأسعار المتفق عليها بالعقد.

وبذلك تختلف هذه النظرية من حيث سببها، والنتائج المترتبة عليها عن نظرية الظروف الطارئة، فنظرية الظروف الطارئة تطبق بسبب ظروف سياسية أو اقتصادية أو اجتماعية ينشأ عنها قلب اقتصاديات العقد أو اختلال التوازن المالي، ويقتصر التعويض فيها على قدر محدود تساهم فيه جهة الإدارة.

كما أنها تختلف عن نظرية عمل الأمير من حيث سببها، فنظرية عمل الأمير تطبق بسبب إجراء عام أو خاص صادر عن السلطة الإدارية المتعاقدة، ولكنها تتفق معها في النتيجة، ففي كلا الحالتين التعويض كامل، وليس جزئي.

الخصائص العامة لنزع الملكية للمنفعة العامة

We are Concerned with any Types of Laws (Personal Injury Law,Admiralty Law,Aviation Law,Bankruptcy Law,Civil Rights Law,Consumer Rights Law,Corporate Law,Criminal Law,Education Law,Elder Law,Employment Law,Entertainment Law,Family Law,Immigration Law,Intellectual Property Law,Labor Law,Military Law,Product Liability Law,Real Estate Law,Taxation Law, Procedures Law)

الخصائص العامة لنزع الملكية للمنفعة العامة:

إن لنزع الملكية للمنفعة العامة طابعاً استثنائيا صرفاً حرصت الدساتير المصرية المتعاقبة على إيضاحه، فالمادة التاسـ 9ـعة من دستور سـ 1923ـنة تقرر أن " للملكية الخاصة حرمة ، فلا ينزع عن أحد ملكه إلا بسبب المنفعة العامة، وفي الأحوال المبينة في القانون، والكيفية المنصوص عليها فيه، وبشرط تعويضه تعويضاً عادلاً".

وأحكام القضاء الإداري في المسألة أي مسألة نزع الملكية للمنفعة العامة خصائص وهي كالتالي:-

(1) أن نزع الملكية لا يرد إلا على عقار مادي مملوك للأفراد، وعلى ذلك، فلا محل لنزع ملكية المنقولات، أو الحقوق العينية التبعية، وإن كان العقار المنزوع ملكيته ستطهر منها – أي من هذه الحقوق – إذا كان محملاً بها كأثر من آثار نزع ملكيتها.

والاتفاق منعقد بين الباحثين على أن العقارات التي يجوز نزع ملكيتها هي تلك المملوكة للأفراد، أو الهيئات الخاصة، أو الداخلة في نطاق الدومين الخاص للأشخاص الإدارية.

وعلى أي حال، إن القدر المتيقن هو أن الأملاك العامة لا يجري عليها نزع الملكية، حيث أنها محكومة بمبدأ عدم القابلية للتصرف فيها، وفي هذه الحالة على الإدارة أن تتفق مع مالك المال العام على تجريده من صفة المال، مما يسمح بإمكان نزع ملكيته، أو تتفق معه، وهذا أيسر بكثير، على تغيير وجه تخصيصه.

ويبقى أن نشير إلى أنه وإن كان المشرع قرر أن يكون محل قرار نزع الملكية عقاراً، إلا أنه ليس ثمة ما يمنع أن يشتمل القرار أيضاً على العقارات بالتخصيص.

(2) إن نزع الملكية له هدف واحد، ألا وهو تحقيق المنفعة العامة، وهو أمر حرصت على الإشارة إليه مختلف الدساتير المصرية بدءاً من دستور سـ 1923ـنة ، وإنتهاءاً بدستور سـ1971ـنة، بل إن هذا الاعتبار، لأهميته، يشار إليه في تسمية التشريعات المنظمة لنزع الملكية.

ومع ذلك، لقد ترك المشرع، دستورياً كان أم عادياً، مسألة تحديد المنفعة العامة للإدارة التي تتمتع بشأنها بسلطة تقديرية واسعة.

(3) إن نزع الملكية للمنفعة العامة من اختصاص السلطة الإدارية، وإن كان من الجائز أن يكون المستفيد من القرار شخصاً خاصاً يدير مرفقاً عاماً بناءً على عقد التزام أبرمه مع الإدارة، أو شخصاً خاصاً يمارس نشاطاً ذا نفع عام لا تتوافر فيه صفة المرفق العام.( يقصد هنا إن نص المشرع مطلق في نزع الملكية سواء القائم بالمشروع فرد أو شركة خاصة).

(4) وأخيراً لا نزع للملكية بلا تعويض عادل، وهو أمر تفرضه ضرورة التوفيق بين المصلحة العامة والمصلحة الخاصة للأفراد المنزوعة ملكيتهم، وهو، في نفس الوقت، تطبيق سليم لمبدأ المساواة بين الأفراد إزاء الأعباء العامة.

كما أن قانون نزع الملكية أعطى الحق لأصحاب الشأن في المنازعة في قيمة التعويض الممنوح لهم أمام لجنة إدارية يرأسها أحد قضاة المحاكم العادية، وأجاز الطعن فيما تصدره هذه اللجنة من قرارات أمام المحكمة الابتدائية المختصة.

عناصر اللامركزية الإدارية

We are Concerned with any Types of Laws (Personal Injury Law,Admiralty Law,Aviation Law,Bankruptcy Law,Civil Rights Law,Consumer Rights Law,Corporate Law,Criminal Law,Education Law,Elder Law,Employment Law,Entertainment Law,Family Law,Immigration Law,Intellectual Property Law,Labor Law,Military Law,Product Liability Law,Real Estate Law,Taxation Law, Procedures Law)

إن اللامركزية الإدارية، خصوصاً في المجال المحلي، تستند إلى عناصر ثلاثة هي : الاعتراف للوحدة المحلية بالشخصية القانونية ، وإدارتها لشئونها الذاتية، وخضوعها لرقابة السلطة المركزية.

أولاً: الشخصية القانونية للوحدة المحلية:

يأتي الاعتراف للوحدة المحلية بالشخصية القانونية – المستقلة عن شخصية الدولة – باعتبارها مظهراً لوجود شئون خاصة لهذه الوحدة تميزها عن الشئون القومية العامة التي تشترك فيها مع سائر الوحدات المحلية الأخرى.

ويلاحظ أن القانون هو الذي يحدد هذه الشئون الخاصة، أو بعبارة أخرى، القانون هو الذي يحدد الحاجات العامة ذات الطابع الإقليمي التي يمكن أن تقوم عليها المرافق العامة المحلية، والحاجات ذات الطابع القومي التي تهم الشعب في مجموعه.

وعلى ذلك، أن تحديد هذه المصالح المحلية لا يترك إلا للوحدات المحلية ذاتها، ولا للإدارة المركزية، لذلك ، ليس للإدارة المركزية أن تعدل اختصاصات الوحدات المحلية بقرار منها، وليس للوحدات المحلية أن تتجاوز دائرة الاختصاص التي حددها لها المشرع.

إن المشرع المصري لم يحدد اختصاص الهيئات المحلية على سبيل الحصر، بل جاء تحديده لذلك في صورة قاعدة عامة " تتولى وحدات الإدارة المحلية – في حدود السياسة العامة والخطة العامة للدولة – إنشاء وإدارة جميع المرافق العامة الواقعة في دائرتها، كما تتولى هذه الوحدات – كل ما في نطاق اختصاصها جميع الاختصاصات التي تتولاها الوزارات بمقتضى القوانين واللوائح المعمول بها، وذلك فيما عدا المرافق القومية أو ذات الطبيعة الخاصة التي يصدر بها قرار من رئيس الجمهورية.. وتحدد اللائحة التنفيذية المرافق التي تتولى إنشاءها وإدارتها، والمرافق التي تتولى إنشائها الوحدات الأخرى للإدارة المحلية. كما تبين اللائحة ما تباشره كل من المحافظات وباقي الوحدات من الاختصاصات المنصوص عليها.

ومعنى ذلك، أن إنشاء وإدارة المرافق العامة ذات الطابع المحلي هو الاختصاص الحصري للوحدات المحلية.. أما المرافق القومية التي يرجع أمر تحديدها إلى رئيس الجمهورية، فإنها تخرج عن اختصاص الوحدات المحلية، مع ملاحظة أن كل مرفق لم يوصّف بقرار من رئيس الجمهورية بأنه مرفق قومي يصبح بالضرورة محلياً.

ثانياً: الإدارة في الشؤون المحلية

قيام الوحدات المحلية بإدارة شؤونها الخاصة بهيئاتها الخاصة، كركن للإدارة المحلية، ينبثق في الواقع من العنصر السابق، حيث أن منح الشخصية المعنوية يفترض الاستقلال الإداري، ويعني أن يكون للشخص المعنوي جهازاً إدارياً خاص به يدير شئونه الخاصة ويتحدث باسمه، ويمثله أمام الغير بما في ذلك الدولة.

إن اللامركزية بمعناها الكامل تتحقق حينما يكون تشكيل مجالس الهيئات المحلية من أعضاء يختارون جميعاً بالانتخاب، مما يستبعد أية مشاركة للسلطة المركزية في تشكيل مجالس الوحدات المحلية.

وتكون اللامركزية ناقصة إذا كان تشكيل مجلس الوحدة المحلية مختلطاً، أي مكوناً من أعضاء منتخبين من سكان الإقليم ومن أعضاء معينين من قبل الإدارة المركزية.

إلا أن هناك رأي أخر في الفقه يؤكد على انعدام الصلة بين أسلوب الانتخاب واللامركزية الإدارية، حيث أن هذا الأسلوب يمكن الأخذ به في تكوين السلطات الإدارية جميعاً، المركزية منها وغير المركزية.

إضافة إلى ذلك، إن أسلوب التعيين لا يتنافى، بالضرورة مع اللامركزية، ذلك أن العنصر الأساسي في اللامركزية هو فكرة الإدارة الذاتية، أي وجود أجهزة إدارية مختلفة داخل الدولة الواحدة، يتمتع كل منها بقدر من الاستقلال والتسيير الذاتي في إدارة شئونها الخاصة، ويمكن أن يتحقق هذا الاستقلال حتى مع الأخذ بأسلوب التعيين، حيث تقوم الإدارة المركزية بتعيين جميع أعضاء مجالس الهيئات اللامركزية، شريطة توافر ضمانات معينة أهمها عدم القابلية للعزل من قبل الإدارة المركزية، والدليل على ذلك أن تشكيل الهيئات القضائية يتم، في العديد من الدولة، بأسلوب التعيين من قبل السلطة المركزية، ومع ذلك تحقق لهم الاستقلال تجاه السلطة المركزية بتوفير ضمانات معينة لهم، وبالذات عدم قابلية رجال القضاء للعزل.

على كل حال، لقد أنحاز المشرع الدستوري المصري للرأي القائل بضرورة الانتخاب كأسلوب لتشكيل هيئات الوحدات المحلية.

ثالثاً: خضوع الوحدة المحلية لرقابة السلطة المركزية

خضوع الوحدة المحلية لرقابة السلطة المركزية هو العنصر الثالث من عناصر الإدارة المحلية، ويطلق على رقابة السلطة المركزية اصطلاح تقليدي هو " الوصاية الإدارية " وهو في الواقع اصطلاح منتقد، لأنه قد يثير لبساً وخلطاً مع الوصاية المعروفة في القانون الخاص، بالرغم مما بين الوصفين من اختلافات جوهرية:

- فالوصاية في القانون الخاص تقوم على ناقص الأهلية من الأفراد، في حين أن الوحدات المحلية ليست كذلك.

- والوصاية في القانون الخاص أساسها فكرة الإنابة، بمعنى أن الوصي يبرم التصرف لصالح أو لحساب ناقص الأهلية، في حين أنه في القانون الإداري،تقوم الوحدة المحلية بالتصرف وإصدار قرارها، ثم تقوم سلطة الوصاية بمباشرة اختصاصها بعد ذلك، أي أن المبادرة في القانون الخاص عائدة إلى الوصي، بينما هي في الحالة الثانية تعود إلى الهيئة المحلية ذاتها.

وللوصاية الإدارية خصائص معينة يمكن إجمالها في الأتي

(1) لا وصاية إلا بنص صريح وفي حدود هذا النص فقط، حيث أن الأصل هو استقلال الوحدة المحلية، فإذا فات على المشرع أن يزود سلطة الوصاية الإدارية باختصاصات معينة إزاء بعض قرارات الوحدة المحلية، فإنها لا تستطيع أن تعالج الأمر بقرار منها، وعليها حينئذٍ أن تلجأ إلى القضاء الإداري طالبة إلغاء القرار الصادر عن الوحدة المحلية بالمخالفة لأحكام القانون.

وفي هذا الصدد تختلف الوصاية الإدارية عن السلطة الرئاسية، حيث أن السلطة الرئاسية مفترضة، إذ أن للرئيس أن يزاولها في مواجهة مرءوسه دون حاجة إلى نص خاص يأذن له بذلك.

(2) والوصاية الإدارية ليست شاملة بمعنى أن على المشرع أن يحدد على سبيل الحصر القرارات التي يخضعها لرقابة الإدارة المركزية، بحيث يترك للإدارة المحلية سلطة البت والتقرير النهائي في بعض الشئون دون معقب من الإدارة المركزية، والقول بغير ذلك يعدم استقلال الوحدة المحلية، ويجعلنا أمام مركزية مقنعة تلبس ثوب لامركزية وهمية.

(3) والوصاية الإدارية ليست مطلقة، بمعنى أن الإدارة المركزية لا تستطيع أن تفعل ما يحلو لها في مواجهة قرارات الوحدة المحلية.

فالأشخاص المحلية لها حق المبادرة، ولا توجد رقابة سابقة في صورة الإذن أو التصريح إلا إذا نص القانون على ذلك صراحة، وما تملكه السلطة المركزية هو التصديق أو عدم التصديق على القرار برمته، فليس لها أن تعدل فيه، وليس لها أن تُحِلَّ قرارها الخاص بها محل قرار الوحدة المحلية.

ويلاحظ أن أثر التصديق ينحصر في قابلية القرار للتنفيذ، ولكن يظل هذا القرار منسوباً، بعد التصديق عليه، إلى الوحدة المحلية التي أصدرته، وعلى ذلك يجوز لها، أي للوحدة المحلية، العدول عن هذا القرار رغم التصديق عليه، كما أن قرار الوحدة المحلية ينفذ من تاريخ صدوره عنها، وليس من تاريخ التصديق عليه.

إضافة إلى كل ذلك، يمتنع على ممثلي السلطة المركزية إصدار تعليمات وأوامر إلى ممثلي الوحدة المحلية، ذلك أن هذا الاختصاص من مميزات السلطة الرئاسية التي لها طابع الإطلاق في مواجهة قرارات المرءوس، حيث أن الرئيس له، كما سبق القول، أن يلغي قرارات هذا المرءوس، أو يعدلها، أو يحل قراراته هو محلها.

(4) وأخيراً، إن للوحدة المحلية أن تلجأ للقضاء طالبةً إلغاء قرارات الإدارة المركزية التي تعدت بها على اختصاصاتها، أو التي جاءت مخالفة للقانون لسبب أو لآخر، في حين أنه في ظل المركزية الإدارية، لا يملك المرءوس مثل هذا الحق في مواجهة رئيسه الذي له أن يعدل في قرار هذا المرءوس، أو يلغيه، دون أن يكون لهذا المرءوس الحق في الطعن في قرار الرئيس أمام القضاء.

فكرة العرف الإداري

We are Concerned with any Types of Laws (Personal Injury Law,Admiralty Law,Aviation Law,Bankruptcy Law,Civil Rights Law,Consumer Rights Law,Corporate Law,Criminal Law,Education Law,Elder Law,Employment Law,Entertainment Law,Family Law,Immigration Law,Intellectual Property Law,Labor Law,Military Law,Product Liability Law,Real Estate Law,Taxation Law, Procedures Law)

فكرة العرف الإداري:

ينصرف اصطلاح العرف، بصفة عامة ، إلى مجموعة القواعد القانونية التي تنشأ من تكرار سلوك الأفراد على نحو معين، في مسألة معينة، فترة طويلة، مع تولد الاعتقاد لديهم بإلزامها، وبأن مخالفتها تستتبع توقيع جزاء مادي.

أما العرف الإداري، بصفة خاصة، فهو " أن تسير الجهة الإدارية على نحو معين وسنن معينة في مواجهة حالة معينة، بحيث تصبح القاعدة التي تلتزمها مختارة بمثابة القانون المكتوب".

ويتضح من إن هناك فرقين أو فارقين بين العرف الإداري والعرف في مجال القانون الخاص.

فمن الناحية العضوية ، تتكون القاعدة العرفية في مجال القانون المدني عن طريق الأفراد، أما في مجال القانون الإداري فإنها تنشأ عن طريق السلطة الإدارية، وما الأفراد العاملون لديها إلا ممثلين عنها.

ومن الناحية الموضوعية ، يتعلق العرف المدني بالمصلحة الخاصة للأفراد، في حين أن العرف الإداري يتعلق بالمصلحة العامة.

والعرف بالمفهوم السابق، له دور في إنشاء قواعد القانون الإداري، وكما تقول محكمة القضاء الإداري إن " كلاً من القضاء والفقه الإداري في مصر وفي فرنسا يجعل من العرف مصدراً للقاعدة القانونية، فليس هناك ما يحول دون التعويل عليه".

وللعرف الإداري ركنان هما ركن مادي وركن معنوي ويقصد يهما مضمون القاعدة العرفية أي ما تنطوي عليه من تنظيم، وهو يتوافر إذا كانت هناك سنة عامة مطردة تقادم عليها العهد واستقر عليها العمل، ثم شعور الجماعة بضرورة احترام القاعدة العرفية وبعدم جواز الخروج عليها".

أما عن شروط العرف فتجملها المحكمة في قولها " وشروط العرف أن يكون عاماً متبعاً من غالبية من يعنيهم الأمر، وأن يكون قديماً أي أستقر ومضت على إتباعه فترة من الزمن تتناسب مع طبيعة الوضع، وتقدير ذلك مرجعه إلى القضاء الذي يثّبت في كل حالة من أن القاعدة العرفية قد مضى على تكرار العمل بها زمن كافٍ يؤكد ثباتها واستقرارها، ومعنى الثبات هنا أن يضطرد الأمر على إتباع العرف بلا انقطاع في جميع الحالات حيث يتوافر شروط انطباقه، فالقاعدة العرفية يلزم أن تكون متبعة بصفة دائمة وبطريقة منتظمة غير متغيره أو متقطعة، كما يجب أن يتوافر الشعور بإلزام العرف بمعنى أن يستقر في الأذهان ضرورة احترام القاعدة العرفية وتوقيع الجزاء على من يخالفها وشروط الاعتقاد بلزوم القاعدة العرفية.

ويلزم كذلك لتوافر العرف الإداري أن لا يكون ثمة خطأ في فهم القانون ... ومعنى ذلك أن العرف ، باعتباره مصدراً رسمياً لأحكام القانون الإداري، لا يجوز اللجوء إليه إلا إذا لم يجد القاضي الإداري في نصوص القوانين واللوائح القائمة ما يمكن تطبيقه لحل النزاع الماثل أمامه، وإلا كان عمله ، أي عمل القاضي، مخالفاً لمبدأ المشروعية.

الأعمال القانونية للإدارة صورتي العقد والقرار

We are Concerned with any Types of Laws (Personal Injury Law,Admiralty Law,Aviation Law,Bankruptcy Law,Civil Rights Law,Consumer Rights Law,Corporate Law,Criminal Law,Education Law,Elder Law,Employment Law,Entertainment Law,Family Law,Immigration Law,Intellectual Property Law,Labor Law,Military Law,Product Liability Law,Real Estate Law,Taxation Law, Procedures Law)

إن من اللازم علينا أن نعطي موضوع التفرقة بين القرار الإداري والعقد الإداري ما تستحقه من عناية، خصوصاً وأن الفقه قد أختلف في شأن القرار الإداري والعقد الإداري، ذلك أن البعض يؤيد الأخذ بمعيار عضوي لإجرائها، في حين أن البعض الأخر ينادي بتطبيق معيار موضوعي. ومن أجل ذلك، ورغبة في التبسيط، تحسن التفرقة بين حالتين :

أولاً : صدور العمل عن إرادة منفردة:

قد يكون من المتفق عليه في مصر وفرنسا، أنه إذا صدر العمل القانوني من جانب واحد – هو جانب السلطة الإدارية- فإنه يكون قراراً إدارياً وليس عقداً إدارياً. لكن الصعوبة تدور وتثور عندما نحاول الإجابة على هذا السؤال وهو، (متى يعتبر العمل صادراً من جانب سلطة إدارية ومعبراً عن إرادتها وحدها؟).

لا شك أننا نكون أمام قرار إداري إذا كان مصدر العمل أو الإجراء فرداً واحداً فقط، أتخذه بناءً على سلطته المخولة له بمقتضى القانون، فرئيس الجمهورية مثلاً عندما يقرر، بالتطبيق للمادة الأولى من القانون رقم 61 لسنة 1963 بشأن الهيئات العامة، إنشاء هيئة عامة، إنما يصدر قراراً إدارياً يعبر فيه عن إرادة الدولة الشخص المعنوي العام الذي يعتبر رئيس الدولة ممثلاً له.

ولكن هل تعدد مصدر الإجراء أو العمل القانوني ، يتنافى مع كونه صادراً من جانب واحد؟، يبدو لنا أن الإجابة التي تفرض نفسها هي " لا " أي بالنفي ذلك أن اشتراك أكثر من فرد في تكوين إجراء معين، لا يتنافى بالضرورة مع كونه صادراً من جانب واحد وهو ما يسمح باعتباره قراراً إدارياً. فمن ناحية ، قد يكون تعدد مصدر القرار صورياً أو ظاهرياً، ويتحقق ذلك عندما ينسب القانون الإجراء إلى عضو واحد فقط من بين الذين شاركوا في تكوينه.

ومن ناحية أخرى، فإن التعدد الحقيقي لا ينفي – بصفة قاطعة – وجود قرار إداري ويتحقق التعدد الحقيقي لمصدر الإجراء حينما يشارك في تكوينه أكثر من جهة إدارية من نفس المستوى، فكثيراً ما يتطلب القانون في مصر وفي فرنسا، اشتراك أثنين من الوزراء مثلاً في إصدار عمل قانوني معين إذا كان هذا العمل يهم كليهما، كما هو الشأن بالنسبة لتحديد سعر السماد مثلاً.

فتعدد مصدر الإجراء هنا هو تعدد حقيقي وفعلي، ومع ذلك فإن الإجراء يعتبر قراراً إدارياً ذلك أن الوزيرين يتصرفان باسم شخص معنوي واحد، هو الدولة، والقرار الصادر منهما إنما يعبر عن إرادة هذه الدولة وليس عن إرادتهما كوزيرين.

الخلاصة من كل ذلك .. إلى أنه إذا صدر الإجراء سواءً من عضو واحد أو من أعضاء عديدين، معبراً عن إرادة شخص إداري واحد، فإنه يكون قراراً إدارياً.

ثانياً: تعاون أكثر من إرادة في إصدار الإجراء:

في البداية يجب أن نحدد بالضبط نقطة موضوع البحث والإجابة على السؤال التالي وهو ( ما معنى أن تتعاون أكثر من إرادة في إصدار إجراء معين؟).

المقصود من ذلك هو أن يشترك في إصدار العمل القانوني إرادات مختلفة لأشخاص قانونية مختلفة، بمعنى أن يكون نتيجة مساهمة شخصين من أشخاص القانون العام، أو شخص من أشخاص القانون العام وشخص من أشخاص القانون الخاص. فما هو طبيعة هذا العمل .. هل هو قرار إداري أم عقد إداري؟

يجمع الفقه المصري على تبني معيار عضوي أو كمي لحسم هذه المسألة.. فطالما أن العمل القانوني صدور نتيجة تقابل إرادتين مختلفتين كان عقداً بغض النظر عن أية اعتبارات موضوعية تمس فحوى العقد وموضوعه. فكل عمل يتم باشتراك طرفين يعمل كل منهما لحسابه الخاص سواءً كان لكل منهما سلطة إدارية أو كان أحدهما سلطة إدارية وكان الثاني فرداً أو هيئة خاصة أعتبر عقداً وإتفاقاً.

أما الفقه الفرنسي، فقد تقاسمه في هذا الموضوع أو هذا الشأن اتجاهان متضادان : فالبعض يرى كما هو الحال في الفقه المصري أي الاعتماد على المعيار العضوي أو الكمي للتفرقة بين القرار الإداري ،والعقد الإداري، وبناءً على ذلك فالعمل الصادر عن إرادة واحدة فردية كانت أم جماعية، فيكون قرار إداري، أما العمل الذي يشارك في تكوينه إرادتان أو أكثر فهو بالضرورة، عقد إداري.

أما غالبية الفقه الفرنسي، فترى الاستناد إلى معيار موضوعي للتفرقة بين القرار الإداري بصفته عملاً صادراً من جانب واحد وبين العقد الإداري.

فعندما نكون إزاء أو أمام عمل قانوني شارك في إصداره أكثر من شخص قانوني، فإننا لا نستطيع بالنظر إلى تعدد مصدر الإجراء. أن نقرر أنه عقد، فالعامل الحاسم بهذا الصدد هو محتوى هذا العمل. والأمر لا يخرج والحالة مثل هذه عن فرضين هما:

الفرض الأول : وهو كون العمل موجهاً إلى تنظيم العلاقات المتبادلة لمن يشارك في إصداره، فنصوصه تنشئ حقوقاً والتزامات لبعضهم في مواجهة البعض الأخر، فهو حينئذٍ يأخذ صفة العقد.

والفرض الثاني: هو كون العمل يحكم سلوك أشخاص لم يشاركوا في تكوينه، أي أنهم يعتبرون غرباً بالنسبة له، فهذا العمل يعتبر لذلك صادراً من جانبٍ واحد ويأخذ صفة القرار فالخلاف الحقيقي بين العقد باعتباره عملاً ينشأ نتيجة تقابل إرادتين أو أكثر، والقرار بوصفه عملاً صادراً من جانبٍ واحد يكمن في أن الأحكام التي يقررها العقد تنظم سلوك أشخاص أعطوا موافقتهم على أحكامه، في حين أن أحكام القرار – بصفته صادراً من جانب واحد. تفرض نفسها استقلالا عن إرادة من تخاطبهم، بل ورغم معارضتهم له.

وعلى كل حال، يبدو أن مجلس الدولة الفرنسي يأخذ بعكس المحكمة الإدارية العليا المصرية أي بالمعيار الموضوعي للتمييز بين القرار الإداري والعقد الإداري، فهو بصدد اتفاق تم بين السلطة العامة والنقابة الوطنية لتجارة الأحذية بشأن تحديد سعر الأحذية يقرر أنه أمام قرار لائحي صادر من جانب واحد هو جانب السلطة الإدارية وأن كان إعداده قد خضع للتفاوض بينها وبين النقابة المعنية على أساس أن القرار الوزاري الذي وافق على هذا الاتفاق قد أعتبر أحكامه جزءاً منه أي أحكام الاتفاق.

إلغاء القرارات الإدارية./ سحب القرارات الإدارية/ زوال القرار الإداري / انتهاء تطبيق القرار الإداري بأثر رجعي

We are Concerned with any Types of Laws (Personal Injury Law,Admiralty Law,Aviation Law,Bankruptcy Law,Civil Rights Law,Consumer Rights Law,Corporate Law,Criminal Law,Education Law,Elder Law,Employment Law,Entertainment Law,Family Law,Immigration Law,Intellectual Property Law,Labor Law,Military Law,Product Liability Law,Real Estate Law,Taxation Law, Procedures Law)

انتهاء تطبيق القرار الإداري بأثر رجعي:

تنعدم آثار القرار الإداري بأثر رجعي، سواءً بإلغائه من جانب القضاء، أو بصدور قرار بسحبه من جانب الإدارة. فسحب القرارات الإدارية يتضمن، إذن، إعدام آثار القرار الإداري ليس فقط بالنسبة إلى المستقبل، ولكن بالنسبة للماضي أيضاً ، وكأن القرار لم يولد مطلقاً، ولم يرتب أية آثار قانونية.

ويمكن التقرير في هذا الشأن أن سلطة الإدارة في السحب تخضع لشرطين هما:

الشرط الأول : عدم مشروعية القرار الإداري محل السحب.

الشرط الثاني : ضرورة أن يتم السحب خلال الميعاد المقرر قانوناً للطعن قضائياً في القرار (ميعاد السحب).

أولاً : عدم مشروعية القرار محل السحب:

من المسلم به أن القرار الإداري السليم لا يجوز سحبه، وهذا المبدأ يستند إلى قاعدة أساسية تقضي بعدم رجعية القرارات الإدارية، فالقرار الساحب، لو افترضنا جواز سحب القرارات السليمة، سيكون ذا أثر رجعي من حيث إعدامه لآثار القرار المسحوب من تاريخ صدور هذا القرار الأخير، ذلك أنه من غير المعقول تحريم الرجعية في حالة القرارات المنشئة أو المعدلة لمراكز قانونية، وإباحتها بالنسبة إلى القرارات التي تتضمن إلغاء لهذه المراكز.

في الحقيقة، إن عدم سحب القرار الإداري السليم يأخذ بعين الاعتبار فكرة احترام الحقوق المكتسبة، فإذا أكتسب الأفراد حقاً في ظل وضع قانوني معين، فإن المساس بهذا الحق غير جائز حتى ولو تغيرت الأوضاع القانونية التي تم في ظلها اكتساب هذا الحق، كما أن عدم جواز سحب القرار الإداري السليم يتضمن احتراماً لفكرة استقرار المعاملات التي تقضي بأن التنظيم إنما يكون للمستقبل مع عدم المساس بالآثار التي ترتبت في الماضي.

بالإضافة إلى ذلك، إن القرار الصادر بسحب قرار سليم ينطوي على مخالفة لقواعد الاختصاص من حيث الزمان، فالذي أصدر القرار الصادر بالسحب يتعدى حدود اختصاصاته الزمنية، ويعتدي على اختصاصات من أصدر القرار محل السحب.

وعلى ذلك، إذا صدر قرار إداري ممن يملكه – وبناءً على سلطته التقديرية بتوقيع جزاء على أحد العاملين – فإن هذا القرار يكون سليماً ومطابقاً للقانون ومن غير الجائز سحبه " حيث أن مشروعية سحب القرارات التأديبية تقوم أساساً على تمكين الجهة الإدارية من تصحيح خطأ وقعت فيه، ويقتضي ذلك أن يكون القرار المراد سحبه قد صدر مخالفاً للقانون، أما إذا قام الجزاء على سبب صحيح مستوفياً شرائطه القانونية، فإنه يمتنع ولا يجوز على الجهة الإدارية سحبه لتوقيع جزاء أشد منه".

فيجب إذن أن يكون القرار محل السحب غير مشروع، ومع ذلك يجب التقرير بأن هذه القاعدة ليست مطلقة، فهناك بعض الاستثناءات التي ترد عليها، أي أن من الممكن وفي أحوال معينة سحب القرارات الإدارية السليمة. فالقرارات التي لا تولد حقوقاً للأفراد- منها اللوائح وبعض القرارات غير اللائحية – يجوز سحبها.. وفي ذلك تقول المحكمة الإدارية العليا " أن القرارات الإدارية الفردية التي لا تنشئ مزايا أو مراكز أو أوضاعاً قانونية بالنسبة للغير.. يكون من حق جهة الإدارة سحبها في أي وقت، لأن القيود التي تفرض على جهة الإدارة في سحب القرارات الفردية إنما تكون في حالة ما إذا أنشأت هذه القرارات مزايا أو أوضاعاً أو مراكز قانونية لمصلحة فرد من الأفراد لا يكون من المناسب حرمانهم منها". . وكذلك بالنسبة للوائح فالمحكمة تؤكد " أنه يجوز سحب القرارات التنظيمية العامة سواءً بالإلغاء أو التعديل في أي وقت حسبما تقتضيه المصلحة العامة.

ومن القرارات التي يجوز سحبها – حتى ولو كانت سليمة – تلك الصادرة بفصل الموظفين، وفي ذلك تقول المحكمة الإدارية العليا: " إن قرار الفصل سواءً أعتبر صحيحاً أو غير صحيح ، فسحبه جائز على أي الحالين، لأنه إذا أعتبر مخالفاً للقانون فلا جدال في جواز سحبه إذ السحب يكون مقصوداً به مفاده الإلغاء القضائي ولأنه إذا أعتبر مطابقاً للقانون فالسحب هنا جائز استثناء لاعتبارات تتعلق بالعدالة، لأن من المفروض أن تنقطع صلة الموظف بالوظيفة بمجرد فصله، وأنه يجب لإعادته إلى الخدمة صدور قرار جديد بالتعيين، ولكن قد يحدث خلال فترة الفصل أن تتغير شروط الصلاحية للتعيين، وقد يصبح أمر التعيين لهذا الموظف مستحيلاً أو قد يؤثر الفصل تأثيراً سيئاً في مدة خدمة الموظف أو في أقدميته، ومن جهة أخرى، قد تتغير الجهة التي تختص بالتعيين فتصبح غير تلك التي فصلت الموظف، وقد لا يكون لديها استعداداً لإصلاح الأذى الذي أصاب الموظف بفصله، أو غير ذلك من اعتبارات العدالة التي توجب علاج هذه النتائج الضارة". (فلو صدر قرار فصل موظف يجوز سحبه لاعتبارات العدالة .. الأصلح للموظف)

ولا يصح، في هذا المجال، الخلط بين القرار الصادر بالفصل والقرار الصادر بإنهاء خدمة الموظف استناداً إلى الاستقالة الصريحة أو الضمنية، ذلك أنه كما تقرر المحكمة الإدارية العليا " أنه لا يسوغ لجهة الإدارة سحب القرار الصادر بإنهاء الخدمة استناداً إلى الاستقالة الصريحة أو الضمنية لأن سحب قرار إنها الخدمة في هذه الحالة ينطوي على إهدار الإدارة للضوابط والشروط التي فرضها المشرع على الإدارة عند إعادة العامل إلى الخدمة وحساب المدة التي قضاها خارج الوظيفة.

ويمكن، أيضاً ، سحب القرار الإداري السليم – حتى ولو رتب حقاً مكتسباً – وذلك إذا طلب المستفيد ذلك من جهة الإدارة أملاً في الحصول على قرار أصلح. فللإدارة أن تلبي رغبة صاحب الشأن (المستفيد) شريطة أن لا يكون في سحب القرار مساساً بحقوق مكتسبة للغير، وأن تصدر السلطة الإدارية فعلاً القرار الأصلح.

وأخيراً، يجوز سحب القرارات الإدارية الفردية متى كان السحب تنفيذاً لحكم قضائي نهائي يقع على عاتق السلطة العامة المتوجب عليها وضعه موضع التطبيق.

ثانياً : ميعاد السحب:

القاعدة، في هذا الخصوص، هي أن سلطة الإدارة – في سحب قراراتها غير المشروعة – مقيدة بالميعاد المحدد للطعن قضاءً بالإلغاء في هذه القرارات – وتبرير ذلك أن إنقضاء هذا الميعاد – هو ستون يـ60ـوماً – يضفي على القرار طابعاً نهائياً بحيث لا يجوز المساس به، ويصبح مصدراً يعتد به شرعاً لمراكز قانونية صحيحة، ولحقوق مكتسبة لذوي المصلحة فيه.

لذلك، ليس من المعقول أن تمنح الإدارة رخصة الاعتداء على هذه الحقوق تحت أي شكل حتى ولو كان القرار معيباً، كل ذلك تفرضه ضرورة التوفيق بين حق الإدارة المسلم به في إصلاح ما ينطوي عليه قرارها من مخالفة قانونية من ناحية ، ووجوب استقرار الأوضاع القانونية المترتبة على هذا القرار من ناحية أخرى.

ولكن ، هل يجب أن يتم السحب فعلاً خلال هذه الفترة .. الإجابة هي لا أي بالنفي وفي ذلك تعلن المحكمة " أنه مما تجب المبادرة إلى التنبيه إليه إنه ليس بلازم أن يتم السحب كلياً أو جزئياً خلال المدة المقررة له، وإنما يكفي لتحقيق مقتضى الحكم المتقدم أن تكون إجراءات السحب بإفصاح الإدارة عن إرادتها في هذا الخصوص قد بدأت خلال الميعاد المذكور فيدخل القرار بذلك في طور من الزعزعة وعدم الاستقرار ويظل بهذه المثابة طوال المدة التي يستمر فيها فحص الإدارة لشرعيته طالما أنها سلكت مسلكاً إيجابياً نحو التحقق من مطابقته أو عدم مطابقته للقانون إلى أن تحدد موقفها منه نهائياً.

والأمر كذلك، هل الإدارة ملتزمة حتماً – وفي كل الأحوال- بمراعاة ميعاد الطعن قضائياً بالإلغاء في القرار حتى تستطيع سحبه؟ الإجابة هي لا أي بالنفي، فهناك قرارات لا يتقيد سحبها بهذا الميعاد.

وأول طائفة من هذه القرارات هي تلك الصادرة بناءً على اختصاص إداري مقيد، ومن أمثلتها القرار الصادر بمنح شهادة جامعية. ومن هذه القرارات ثانياً تلك القرارات المعدومة، أي تلك التي لحقت بها مخالفة جسيمة أفقدتها صفة القرار، وهبطت بها إلى مجرد الأعمال المادية التي لا تتمتع بشيء من الحصانة المقررة للقرارات الإدارية، ونفس الحكم ينطبق، أيضاً، على القرارات الصادرة بناءً على غش أو تدليس ممن صدرت لمصلحتهم، فالمراكز القانونية المتولدة عن أي من هذين العملين الغش أو التدليس ليست جديرة بحماية القانون مهما تقادم بها الزمن، وعلى ذلك، فاكتساب الجنسية، أو التعيين في وظيفة عامة ، أو الحصول على ترخيص بالإقامة داخل البلاد، بناءً على مسوغات مزورة، أو إخفاء مستندات هامة، لا يتحصن القرار بفوات ميعاد الطعن بالإلغاء، بل يجب على الإدارة في مثل هذه الأحوال سحب هذه القرارات بمجرد اكتشافها لحقيقة الغش أو التزوير

والسحب – دون التقيد بميعاد معين – جائز أيضاً، وإذا كان موضوعه قرار لا يمكن تحقيق أثره (تحقيقه) أي استحال محله، ومثال ذلك أن تقوم الإدارة بترقية أحد الموظفين إلى درجة غير قائمة قانوناً.

ونفس الحكم ينطبق على القرار الصادر بتعيين بعض الموظفين على درجات مشغولة في ذلك الوقت.

نظرية الظروف الطارئة

We are Concerned with any Types of Laws (Personal Injury Law,Admiralty Law,Aviation Law,Bankruptcy Law,Civil Rights Law,Consumer Rights Law,Corporate Law,Criminal Law,Education Law,Elder Law,Employment Law,Entertainment Law,Family Law,Immigration Law,Intellectual Property Law,Labor Law,Military Law,Product Liability Law,Real Estate Law,Taxation Law, Procedures Law)

نظرية الظروف الطارئة:

مقتضى نظرية الظروف الطارئة إنه إذا طرأ " خلال تنفيذ العقد الإداري حوادث أو ظروف طبيعية كانت أو اقتصادية أو من عمل جهة إدارية غير الجهة الإدارية المتعاقدة أو من عمل إنسان أخر، لم تكن في حسبان المتعاقد عند إبرام العقد ولا يملك لها دفعاً، ومن شأنها أن تنزل به خسائر فادحة تختل معها اقتصاديات العقد اختلالاً جسيماً فإن جهة الإدارة المتعاقدة ملزمة بمشاركة المتعاقد معها في احتمال نصيب من الخسارة التي أحاقت به طوال فترة الظرف الطارئ وذلك ضماناً لتنفيذ العقد الإداري واستدامة لسير المرفق العام الذي يخدمه، ويقتصر دور القاضي الإداري على الحكم بالتعويض المناسب دون أن يكون له تعديل الالتزامات العقدية".

وأساس نظرية الظروف الطارئة هو اعتبارات العدالة المجردة، وهدفها الأعلى هو تحقيق المصلحة العامة بناء على فهم صحيح لطبيعة العلاقة بين الإدارة ومن يتعاقد معها – من الهيئات والأفراد – في شأن من شئون المرافق العامة.

فمن ناحية الأولى: ليس من العدل والإنصاف وحسن النية في المعاملات أن يترك المتعاقد فريسة لظروف سيئة لا دخل له فيها وبدون أي تعويض استناداً إلى نصوص العقد الحرفية، ولمجرد الحرص على تحقيق الوفرة المالية، والرغبة الملحة في الحصول على المهمات والأدوات أو إنجاز الأعمال المطلوبة بأرخص الأسعار، لأن معنى ذلك استباحة الإضرار به.

ومن الناحية الثانية : إن عدم تعويض المتعاقد – في حالة الظروف الطارئة – لا يتفق مع المصلحة العامة، إذ ينتهي الأمر إلى إحدى نتيجتين: أما إلى خروج المقاولين أو متعهدي التوريد الأمناء الأكفاء من سوق التعامل مع الدولة، أو انصرافهم عن الاشتراك في المناقصات مستقبلاً، فيتلقف الزمام غير الأكفاء وغير الأمناء وتقع المنازعات والإشكالات التي تنتهي إلى تعطيل المرافق العامة.

وإما أن يعمد هؤلاء إلى تأمين أنفسهم، بأن يحتسبوا من ضمن أسعار عطاءاتهم مبلغاً للاحتياط ضد تلك المضار والأخطار المحتملة، وتكون النتيجة زيادة في الأسعار (أي ارتفاع أسعار المعطاءات المقدمة) مما يفوت على الإدارة غرضها في الحصول على أصلح الأيدي العاملة وبأفضل وأقل الأسعار وأنسبها، وهذه كلها نتائج يجب تفادي الأسباب المؤدية إليها، لأنها لا تتفق والمصلحة العامة.

ولتطبيق نظرية الظروف الطارئة شروط ثلاثة وهي كالتالي:

(1) أن يكون هناك حوادث استثنائية عامة ليس في الوسع توقعها، وهو ما يعني ضرورة التمييز بين المخاطر العادية والمخاطر غير العادية أي تلك المخاطر التي ليس بوسع المتعاقدين – عادة – توقعها عند إبرام العقد.

(2) وثاني هذه الشروط أن تكون الحوادث أجنبية عن العقد، أي ليست ناتجة عن عمل أو أخلال الإدارة بالتزاماتها، لأنها في الحالة الأولى تدخل في معنى عمل الأمير، بينما تقود – في الحالة الثانية- إلى تقرير مسئولية الإدارة التعاقدية بناء على فكرة الخطأ العقدي.

(3) وثالث هذه الشروط وأخرها أن يكون من شأن هذه الحوادث الإخلال الجسيم بالتوازن المالي للعقد، فلا يكفي – في هذا الصدد – أن يترتب عليها مجرد نقص في الربح، أو فوات مكسب، إنما يجب أن تصيب المتعاقد خسارة، علماً بأن الخسارة البسيطة غير كافية – وكذلك الخسارة الوقتية العارضة التي لا تسبب إخلالاً في التوازن المالي للعقد- لتطبيق نظرية الظروف الطارئة.

وتطبيقاً لذلك، يعتبر قيام الحرب من الحوادث الاستثنائية العامة الخارجية- التي لم يكن في الوسع توقعها- والتي يترتب عليها أنه إذا أصبح تنفيذ الالتزام أشد وطأة وإرهاقاً وأكبر كلفة، كان للمتعاقد مع الإدارة المطالبة بتطبيق نظرية الظروف الطارئة.

ويلاحظ أنه إذا وافقت السلطة الإدارية المتعاقدة على مد الفترة المحددة في العقد للتنفيذ، ووقع الحادث الطارئ خلال الامتداد – الذي سبق أن وافقت عليه الإدارة – فإن حكمه هو حكم المدة في العقد، أي أن نظرية الظروف الطارئة تنطبق في هذا الصدد.

والآثار تتلخص في إلزام جهة الإدارة المتعاقدة بمشاركة المتعاقد معها في الخسارة التي أصابته، ضماناً لتنفيذ العقد الإداري تنفيذاً سليماً، ويستوي – في هذا الصدد – أن يحصل التنفيذ من المتعاقد ، أو تقوم به الإدارة نيابة عنه وعلى حسابه.

فالتعويض الذي يحصل عليه المتعاقد مع الإدارة هو تعويض جزئي عن الخسارة المحققة التي لحقت به، ولذلك ليس له أي للمتعاقد مع الإدارة – أن يطالب بالتعويض بدعوى أن أرباحه قد نقصت أو لفوات كسب ضاع عليه، وعلى ذلك يجب – لتقدير انقلاب اقتصاديات العقد – أن يدخل في الحساب جميع عناصر العقد التي تؤثر في اقتصادياته، واعتبار العقد في ذلك وحدة واحدة، ويفحص في مجموعه لا أن ينظر إلى أحد عناصره فقط، بل يكون ذلك بمراعاة جميع العناصر التي يتألف منها، إذ قد يكون بعض هذه العناصر مجزياً ومعوضاً عن العناصر الأخرى التي أدت إلى الخسارة.

في إلغاء القرارات الإدارية./ سحب القرارات الإدارية/أكتب في زوال القرار الإداري.

We are Concerned with any Types of Laws (Personal Injury Law,Admiralty Law,Aviation Law,Bankruptcy Law,Civil Rights Law,Consumer Rights Law,Corporate Law,Criminal Law,Education Law,Elder Law,Employment Law,Entertainment Law,Family Law,Immigration Law,Intellectual Property Law,Labor Law,Military Law,Product Liability Law,Real Estate Law,Taxation Law, Procedures Law)

انتهاء تطبيق القرار الإداري (بالنسبة للمستقبل)

إلغاء القرار الإداري:

المقصود من انتهاء تطبيق القرار الإداري بالنسبة للمستقبل أن هذا القرار الإداري لم يعد يرتب آثاراً قانونية منذ اللحظة التي وجد العامل الذي أدى إلى اختفائه كأحد عناصر النظام القانوني، أما ما نتج عنه من أثار منذ إصداره حتى اختفائه فلا مساس بها.

فقد ينتهي القرار الإداري دون تدخل من الإدارة، وهذا متصور في الكثير من الأحوال: فإذا تم تنفيذ القرار أستنفذ موضوعه فلو تم إبعاد أجنبي من البلاد فبمجرد تنفيذه يتحول القرار إلى مجرد عمل مادي.

وكذلك قد ينتهي القرار الإداري دون تدخل الإدارة إذا انتهت المدة المحددة لنفاذه، ويتحقق ذلك إذا نص القرار على سريانه لمدة معينة ومثال على ذلك كالترخيص الذي يصدر لأحد الأفراد باستغلال أرض مملوكة للإدارة لفترة معينة، فعند انتهاء المدة يصبح القرار منتهي.

والهلاك المادي للشيء الذي يقوم عليه القرار الإداري يؤدي، أيضاً، إلى انتهائه، فالقرار الصادر بنزع ملكية عقار للمنفعة العامة ينتهي بزوال هذا العقار لسبب أو لأخر، كما أن موت المستفيد قد يؤدي إلى انتهاء تطبيق القرار الإداري، ذلك أن القاعدة العامة هي أن القرار الإداري الفردي قرار شخصي بمعنى أن مثيره مرتبط بمصير من صدرت لصالحه، فإذا توفي من صدرت لصالحه، فالأصل أن القرار الذي صدر لصالحه ينقضي.

ومن الأمثلة على هذا النوع من القرارات كثيرة ، ومنها القرارات الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة، وتلك القرارات الصادرة بالترخيص بمزاولة مهنة معينة، أو بحمل السلاح.

وينتهي القرار الإداري أخيراً بتغير الظروف التي دعت إلى إصداره، فاللائحة الصادرة تنفيذاً لقانون معين، تزول بزوال هذا التنفيذ، إلا إذا نص على غير ذلك.

ففي كل هذه الأحوال، ينتهي القرار الإداري بالنسبة للمستقبل نتيجة تصرف إداري، أي أن اختفاء القرار الإداري يعود إلى تعبير الإدارة عن إرادتها بوضع حد لتطبيقه، وهذا الإجراء يسميه الفقه بالإلغاء.

فالإلغاء، إذن ، هو ذلك العمل القانوني الذي يصدر عن الإدارة متضمناً إنقضاء القرار الإداري بالنسبة للمستقبل فقط، ولا يمس بأي حال من الأحوال الآثار التي رتبها منذ صدوره، وحتى اللحظة التي تقرر فيها الإلغاء.

وسلطة إصدار القرار بالإلغاء مقررة، من حيث المبدأ، للسلطة التي أصدرت القرار الأصيل، أو السلطة الرئاسية بالنسبة لها، وطبقاً للشروط التي قررها القانون لذلك فالقرار الصادر من رئيس الجمهورية لا يمكن المساس به بقرار صادر من وزير، والقرار الصادر من وزير معين لا يجوز إلغاؤه بقرار صادر من أحد مرؤوسيه.

ولكن من المتصور أن يعهد المشرع بسلطة إلغاء بعض القرارات إلى هيئة أخرى غير تلك التي أصدرتها، ومن أوضح الأمثلة على ذلك القرارات الصادرة بالتعيين أو الترقية، فإن سلطة إلغائها تكون لمجالس التأديب، أو المحاكم التأديبية بحسب الأحوال.

ومن جهة أخرى يجب أن يصدر القرار بالإلغاء في نفس الشكل وطبقاً لنفس الإجراءات التي صدر فيها القرار الأصلي، وعلى ذلك، إذا أصدر أحد الرؤساء قراراً كتابياً، فإنه لا يجوز له أن يلغيه بأمر شفهي لأن " الأمر الإداري لا يلغيه إلا أمر إداري أخر بنفس أداة الأمر الأول، وهي الكتابة".

كما أن الإلغاء قد يحدث أثره بالنسبة للقرار كله، أو بالنسبة لجزء منه في حالة إذا كان القرار بقبل التجزئة، ومن أمثلة هذا النوع من القرارات: القرار الصادر بتعيين عدد من الموظفين، فمن المتصور أن يصدر قرار بالإلغاء بالنسبة لبعض هؤلاء الموظفين دون البعض الأخر. وقد يأخذ قرار الإلغاء شكلاً صريحاً، كأن تقتصر الإدارة على إلغاء الترقية أو الترخيص الصادر بحمل السلاح مثلاً، وقد يأخذ شكلاً ضمنياً وذلك في حالة ما إذا أحلت قراراً أخر محل القرار الأول فالقرار الصادر بتعيين موظف في وظيفة موظف أخر يتضمن قراراً بفصل هذا الأخير ، والقرار الصادر بنزع ملكية عقار يلغي القرار الصادر باستيلاء على ذات العقار.. ويختلف إلغاء القرارات عن إلغاء اللوائح.

أولاً: إلغاء القرارات اللائحية:

من المسلم به أن للإدارة سلطة إلغاء اللوائح أو تعديلها أو أن تستبدل بها غيرها في الوقت الذي نريد وفقاً لمقتضيات الصالح العام.

ولقد أعترف مجلس الدولة الفرنسي بهذا الاختصاص لجهة الإدارة منذ حكمه الصادر في 27 من يناير سـ1961ـنة الذي يقرر فيه أن القرارات التنظيمية قابلة للتغيير والتعديل في كل وقت حتى تستطيع مواكبة التطورات التي تحدث في المجالات الإدارية، والسبب في ذلك أن اللوائح تضع قواعد عامة ومجردة الغرض منها إنشاء مراكز إدارية عامة أو تعديلها، وهي مراكز خاضعة للتعديل والتغيير في كل وقت.

وما أكدته محكمة القضاء الإداري أيضاً في حكمها حيث تقول " تجب التفرقة بين المراكز القانونية العامة والمراكز القانونية الذاتية، فيما يجوز تغيير الأولى أي تغيير المراكز القانونية العامة في كل وقت بحيث يسري عليها القانون أو القرار التنظيمي الجديد، فإنه لا يجوز المساس بالثانية أي لا يجوز المساس بالمراكز القانونية الذاتية إلا بقانون ينص فيه على ذلك بنص خاص".

وعلى ذلك فإنه وإن كانت علاقة الموظف بالحكومة هي علاقة تنظيمية تحكمها القوانين واللوائح ... ويجوز تغييرها في كل وقت بتنظيم جديد يسري عليه دون أن يكون له الحق في أن يعامل دائماً بالتنظيم القديم، إلا أنه إذا كان الموظف قد أكتسب بتطبيق النظام القديم في حقه مركزاً قانونياً ذاتياً، فإنه لا يجوز المساس به بالتنظيم الجديد، إذ لا يجوز المساس به إلا بقانون ينص صراحة على سريانه بأثر رجعي.

ومع ذلك يلزم التنبيه إلى ملحوظتين أساسيتين هما:-

الملحوظة الأولى : إذا كانت السلطة التي أصدرت اللائحة تملك تماماً، إلغاءها في أي وقت، فإن ذلك لا يتأتى (لا يتحقق) إلا بإجراء عام، بمعنى أن الخروج على أحكام اللائحة في التطبيقات الفردية غير جائز إلا إذا كان مقرراً في اللائحة نفسها كاستثناء، وبالشروط الواردة في هذا الشأن.

الملحوظة الثانية : لا تأثير للقرار الصادر بإلغاء اللائحة على القرارات الفردية التي اتخذت بالتطبيق لها، وما ترتب على هذه القرارات من آثار، فهي تظل – رغم إلغاء اللائحة – قائمة منتجة لآثارها القانونية ، فكل من هذه القرارات حياته الخاصة المستقلة.

ثانياً: إلغاء القرارات غير اللائحية:

في البداية يجب التفرقة بين القرارات التي ترتب حقوقاً للأفراد، وتلك التي لا ينتج عنها شيء من ذلك.

(1) إلغاء القرارات التي ترتب حقوقاً للأفراد:

يسلم الفقه بصعوبة وضع تعريف محدد للقرارات المنشئة لحقوق الأفراد، ولذلك يقتصر الكتاب على ضرب الأمثلة لها: القرارات الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة، الترقيات، منح الأوسمة والنياشين، تراخيص البناء، القرارات الصادرة بناء على سلطة الإدارة التقديرية بمنح إعانات مالية لمستحقيها.. الخ.

هذه القرارات لا يجوز من حيث المبدأ إلغاؤها إذا صدرت سليمة مستوفية للشروط التي يتطلبها القانون، وتتميز بكونها ذات طابع نهائي، ولا تملك الإدارة التصرف – في مواجهتها- إلا وفقاً للقانون، كل ذلك لأن احترام المراكز الخاصة التي تنشأ – عن القرارات غير اللائحية – يعتبر، مثله في ذلك مثل مبدأ المشروعية، من أسس الدولة القانونية.

ومع التسليم بأن عدم جواز المساس بالحقوق المكتسبة- التي تترتب على هذه القرارات – يحول دون إلغائها، إلا أن من الخطأ التقرير بأن هذا المبدأ ذو طابع مطلق. فالإدارة في بعض الأحيان، يمكنها – بل يجب عليها – أن تلغي قراراً ترتبت عليه حقوق مكتسبة، ومن أمثلة لذلك القرار الصادر بالتعيين في وظيفة عامة، فهذا القرار – الذي ينتج عنه حقوق لصاحب الشأن – يمكن إلغاؤه في حالتين:-

الحالة الأولى : وهي عزل الموظف في حالة ارتكابه خطأ معيناً شريطة مراعاة الإجراءات والشكليات المقررة لذلك.

الحالة الثانية : وهي إحالة الموظف إلى المعاش (التقاعد) إذا ما بلغ السن القانونية لذلك، والذي يتضمن في الحقيقة إلغاء للقرار بالتعيين بالنسبة للمستقبل، ويلاحظ أن هذا القرار أي قرار الإحالة للمعاش (التقاعد) ليس جائزاً فقط لجهة الإدارة اتخاذه، بل من الواجب عليها أيضاً، ذلك أنه من غير المعقول أن يستمر الموظف في مباشرة مهام وظيفته إلى ما بعد بلوغه السن القانونية.

أما القرارات المعيبة، فمن الممكن إلغاؤها خلال مدة معينة تبدأ من تاريخ إصدارها، وأحكام الإلغاء هي نفسها أحكام السحب.

(2). إلغاء القرارات التي لا ترتب حقوقاً للأفراد:

القرارات التي لا ترتب حقوقاً للأفراد كثيرة ومتنوعة، وأولها القرارات النوعية التي يقرر القضاء بشأنها أنه لا تنشأ عنها حقوق مكتسبة للأفراد. ومنها أيضاً القرارات الوقتية سواءً صدرت لمنح تراخيص مؤقتة بطبيعتها كالقرارات الصادرة بالتصريح لأحد الأفراد باستغلال جزء من المال العام، والتصاريح الصادرة عن سلطة البوليس(الشرطة)، فهذه قرارات بطبيعتها، ذات طابع مؤقت، حتى ولو لم ينص على سريانها لمدة معينة أو القرار بندب موظف للقيام بعمل معين، أو تلك الصادرة بقيد موظف على درجة أعلى.

ومن القرارات التي لا تنشأ حقوقاً مكتسبة، القرارات الكاشفة التي تصدر بهدف الكشف عن مركز قانوني قائم، كالشهادة الجامعية المؤقتة التي تسلمها الجامعة لصاحب الشأن مقررة فيها حصوله على درجة علمية معينة، وكالقرار الصادر بمنح نياشين، وذلك إذا ما اقتصر مصدره على التقرير بأن أصحاب الشأن قد استوفوا الشروط التي وضعتها القوانين واللوائح لذلك.. الخ.

فهذه القرارات يمكن للإدارة العدول عنها، وإلغاؤها بالنسبة للمستقبل في أي وقت شاءت دون التقيد بميعاد، وهو ما قررته محكمة القضاء الإداري والمحكمة الإدارية العليا في العديد من الأحكام.